PPP項(xiàng)目一般包括三種回報(bào)機(jī)制：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制?？尚行匀笨谘a(bǔ)貼，是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。本文討論的主要是在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期中政府每年需支付的直接補(bǔ)貼。在綜合管廊、綜合場(chǎng)館、軌道交通、高速公路、旅游開(kāi)發(fā)等行業(yè)的PPP項(xiàng)目中，這類回報(bào)機(jī)制的使用十分普遍。
博弈是指在一定條件下，一個(gè)或幾個(gè)擁有絕對(duì)理性思維的人、團(tuán)隊(duì)或組織遵守一定的規(guī)則，從各自允許選擇的行為或策略進(jìn)行選擇并加以實(shí)施，并從中各自取得相應(yīng)結(jié)果或收益的過(guò)程。一個(gè)完整的博弈應(yīng)當(dāng)包括五個(gè)方面的內(nèi)容：
第一，博弈的參加者，即博弈過(guò)程中獨(dú)立決策、獨(dú)立承擔(dān)后果的個(gè)人和組織，在PPP項(xiàng)目中主要為政府方和社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）。
第二，博弈信息，即博弈者所掌握的對(duì)選擇策略有幫助的情報(bào)資料。在PPP項(xiàng)目中，交易雙方主要權(quán)責(zé)利一般都在PPP項(xiàng)目協(xié)議中明確的闡述，項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制作為項(xiàng)目核心的交易邊界條件自然也會(huì)有詳細(xì)闡述。但是部分博弈信息為參加者一方所掌握甚至把控，如現(xiàn)在PPP項(xiàng)目主要集中于市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，如政府方往往對(duì)于該類項(xiàng)目周邊開(kāi)發(fā)計(jì)劃更為了解掌握甚至在一定程度上有把控力，而社會(huì)資本往往對(duì)于項(xiàng)目過(guò)程中的某些環(huán)節(jié)的成本信息（如項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際成本，運(yùn)營(yíng)成本等信息）更為掌握，這些不對(duì)稱的信息也將很大程度上影響雙方對(duì)于交易的決策。
第三，博弈方可選擇的全部行為或策略的集合，在PPP項(xiàng)目中政府方對(duì)于項(xiàng)目所需提供公共服務(wù)的要求、項(xiàng)目相應(yīng)補(bǔ)貼機(jī)制及計(jì)算方式是已經(jīng)完全明確的，而社會(huì)資本基于此的行為與策略則有很大的不同而且不為政府方所知。
第四，博弈的次序，即博弈參加者做出策略選擇的先后，在PPP項(xiàng)目中由于需要通過(guò)政府采購(gòu)程序選擇社會(huì)資本，政府必然制定項(xiàng)目邊界條件在先，社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在后，社會(huì)資本可根據(jù)項(xiàng)目的邊界條件在規(guī)則允許范圍內(nèi)確定自身對(duì)于項(xiàng)目所采取的經(jīng)營(yíng)行為。
第五，博弈方的收益，即各博弈方做出決策選擇后的所得和所失，在PPP項(xiàng)目中，政府方希望在支付有限費(fèi)用下提供更多更優(yōu)的公共服務(wù)產(chǎn)品，而對(duì)于社會(huì)資本方而言可實(shí)現(xiàn)的更高的收益是不變的追求。
因此在PPP項(xiàng)目中，博弈的參與者、信息、次序都是明確的，在不考慮其他因素影響的情況下，社會(huì)資本方會(huì)根據(jù)政府方設(shè)置的不同的項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制（博弈方的收益）對(duì)自身收益的影響而選擇不同的策略。
二、現(xiàn)有PPP項(xiàng)目中的主要幾種可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制
現(xiàn)在PPP項(xiàng)目根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和項(xiàng)目情況補(bǔ)貼機(jī)制差異較大，本文討論的幾種可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制，包括固定收入制、比例分成制、固定補(bǔ)貼制、區(qū)間浮動(dòng)制等都在實(shí)踐中較為常見(jiàn)?？紤]到PPP項(xiàng)目的公益特性和政府采購(gòu)的相關(guān)要求，政府方往往會(huì)在采購(gòu)中設(shè)置付費(fèi)上限并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生投資人確定付費(fèi)金額，即項(xiàng)目公司的影子收入上限。
1、固定收入制
這種補(bǔ)貼機(jī)制主要使用在部分明顯使用者付費(fèi)金額有限且實(shí)際變動(dòng)成本也有限的項(xiàng)目中。在這些項(xiàng)目中使用這樣的機(jī)制，部分因?yàn)轫?xiàng)目中可產(chǎn)生使用者付費(fèi)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目較少，如市政道路項(xiàng)目中有限的停車位收費(fèi)；部分因?yàn)轫?xiàng)目中使用者付費(fèi)的接受程度還不高，相應(yīng)的使用者付費(fèi)機(jī)制還有待市場(chǎng)完善，如管廊項(xiàng)目中的管線單位付費(fèi)。
在這種機(jī)制下，政府方運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年的可行性缺口補(bǔ)貼=項(xiàng)目公司收入上限-使用者付費(fèi)全額。在不考慮績(jī)效考核的情況下，項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)期的當(dāng)年收入等于項(xiàng)目公司收入上限，為固定收入，與實(shí)際使用者付費(fèi)基本沒(méi)有關(guān)系。項(xiàng)目公司收益=項(xiàng)目公司收入（收入上限）-項(xiàng)目公司總成本。其中，項(xiàng)目公司總成本扣除固定成本后的項(xiàng)目公司變動(dòng)成本一般與使用者用量呈正相關(guān)，由此可以得出使用者用量越大，項(xiàng)目公司收益則越小。因此，在這種機(jī)制下如無(wú)特別約定社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）沒(méi)有積極增加使用者的動(dòng)力。
2、比例分成制
這種補(bǔ)貼機(jī)制主要使用在部分明顯需要社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）盡力開(kāi)拓使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中。在這些項(xiàng)目中使用這樣的機(jī)制，主要因?yàn)轫?xiàng)目前期可能產(chǎn)生的使用者付費(fèi)有限，如果無(wú)政府補(bǔ)貼機(jī)制的話社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)較大，但項(xiàng)目又需要社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）在未來(lái)的經(jīng)營(yíng)中拓展使用者付費(fèi)，如旅游類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。這類項(xiàng)目存在向完全使用者付費(fèi)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。
在這種機(jī)制下，政府方運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年的可行性缺口補(bǔ)貼=項(xiàng)目公司收入限額—使用者付費(fèi)全額*政府方分成比例。在不考慮績(jī)效考核的情況下：項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)期的當(dāng)年收入=項(xiàng)目公司收入限額+使用者付費(fèi)全額*（1-政府方分成比例）。在項(xiàng)目公司變動(dòng)成本與使用者付費(fèi)成正比的簡(jiǎn)單情況下，項(xiàng)目公司收益=項(xiàng)目公司收入-項(xiàng)目公司總成本=項(xiàng)目公司收入上限+使用者付費(fèi)全額*（1-政府方分成比例）-項(xiàng)目公司固定成本-項(xiàng)目公司變動(dòng)成本=項(xiàng)目公司收入限額-項(xiàng)目公司固定成本+使用者付費(fèi)全額*（1-政府方分成比例-系數(shù)）。
3、固定補(bǔ)貼制
這種補(bǔ)貼機(jī)制主要使用在部分政府方與社會(huì)對(duì)項(xiàng)目皆有相關(guān)需求，但不適宜由社會(huì)民間發(fā)起的項(xiàng)目，如部分體育場(chǎng)館和養(yǎng)老項(xiàng)目。在這類項(xiàng)目中，政府方有在約定時(shí)間舉行大型活動(dòng)和設(shè)置必要數(shù)量養(yǎng)老床位的需求，該需求可能是項(xiàng)目的主要需求，但除此以外社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）可自行經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的剩余空間或其他設(shè)施。該固定補(bǔ)貼金額的考慮需要綜合考慮政府方實(shí)際需求和項(xiàng)目本身投資回報(bào)要求而設(shè)置。
在這種補(bǔ)貼機(jī)制下，政府方運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年的可行性缺口補(bǔ)貼=項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)時(shí)確定的固定補(bǔ)貼金額。在不考慮績(jī)效考核的情況下，項(xiàng)目公司實(shí)際每年收入=可行性缺口補(bǔ)貼（固定）+當(dāng)年實(shí)際使用者付費(fèi)金額。項(xiàng)目公司收益=可行性缺口補(bǔ)貼（固定）+當(dāng)年實(shí)際使用者付費(fèi)金額-項(xiàng)目公司總成本。其中，項(xiàng)目公司總成本扣除固定成本后的項(xiàng)目公司變動(dòng)成本一般與自身經(jīng)營(yíng)的使用者用量呈正相關(guān)。
4、區(qū)間浮動(dòng)制
這種補(bǔ)貼機(jī)制主要使用在部分投資額比較大，項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)間需遠(yuǎn)早于項(xiàng)目實(shí)際需求時(shí)間的項(xiàng)目，如部分高速公路項(xiàng)目。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，需要建設(shè)此類項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但是項(xiàng)目在建成之初往往通行量有限，政府方若無(wú)必要的補(bǔ)貼機(jī)制則社會(huì)資本方承擔(dān)了較大的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目融資也可能有問(wèn)題，這會(huì)給項(xiàng)目推行帶來(lái)很大困難。隨著經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展，項(xiàng)目的通行量往往會(huì)隨之提升，在達(dá)到社會(huì)資本方必要回報(bào)水平后，政府方可通過(guò)合理設(shè)置分成機(jī)制作為對(duì)自身前期風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的一種回報(bào)。這類項(xiàng)目也存在向完全使用者付費(fèi)轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。
在這種補(bǔ)貼機(jī)制下，政府方會(huì)根據(jù)項(xiàng)目相關(guān)可行性研究報(bào)告及項(xiàng)目實(shí)際情況對(duì)項(xiàng)目所能產(chǎn)生的使用者付費(fèi)設(shè)置觸發(fā)補(bǔ)貼和分享的項(xiàng)目保底使用者付費(fèi)金額、項(xiàng)目超額分享使用者付費(fèi)金額和超額分享比例。政府方運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年的可行性缺口補(bǔ)貼=項(xiàng)目保底使用者付費(fèi)金額-項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期當(dāng)年實(shí)際實(shí)現(xiàn)的使用者（當(dāng)此數(shù)小于0時(shí)即政府無(wú)需補(bǔ)貼）。在不考慮績(jī)效考核的情況下，項(xiàng)目公司實(shí)際每年收入如下表：
三、不同補(bǔ)貼機(jī)制下的博弈選擇
由于PPP項(xiàng)目需要按照政府采購(gòu)流程選擇合適的社會(huì)資本，社會(huì)資本會(huì)根據(jù)政府方選擇的項(xiàng)目補(bǔ)貼機(jī)制來(lái)決定自身的行為。
1、固定收入制:在此種補(bǔ)貼機(jī)制下，項(xiàng)目公司無(wú)法從為使用者提供更多更好的服務(wù)中獲取額外收益來(lái)覆蓋其為使用者提供服務(wù)所承擔(dān)的相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司與使用者簽署的相關(guān)服務(wù)協(xié)議成為一個(gè)不會(huì)帶來(lái)額外收益卻會(huì)給項(xiàng)目公司帶來(lái)額外風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)議。從這個(gè)角度看，項(xiàng)目公司自然會(huì)選擇嚴(yán)格把控與使用者簽署的協(xié)議中所帶來(lái)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)（包括運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與收款風(fēng)險(xiǎn)），可能會(huì)采用拖延簽署或者減少自身責(zé)任條款的行為。
在這種情況下，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)收取使用者付費(fèi)可能并非一個(gè)最好的選擇，項(xiàng)目公司沒(méi)有很大的動(dòng)力去爭(zhēng)取收費(fèi)，甚至還不如政府方自己收取而讓項(xiàng)目公司專注于項(xiàng)目建設(shè)及日常運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，此時(shí)政府方可考慮采用不同的回報(bào)機(jī)制以避免這種情況。如仍然需采用可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制，政府方可在項(xiàng)目協(xié)議中加入對(duì)于社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）經(jīng)營(yíng)狀況的考核指標(biāo)以約束社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）的不作為行為。
2、比例分成制:在這種補(bǔ)貼機(jī)制下，項(xiàng)目公司承擔(dān)了為使用者提供服務(wù)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)并能通過(guò)使用者付費(fèi)來(lái)獲得相應(yīng)的超額收益，此舉將政府的訴求與社會(huì)資本的利益協(xié)同了起來(lái)。在這種情況下政府分成比例的設(shè)置就較為關(guān)鍵，項(xiàng)目公司可通過(guò)發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性增加項(xiàng)目公司收入，但其也需要評(píng)估通過(guò)增加服務(wù)所帶來(lái)的使用者付費(fèi)部分的邊際毛利，當(dāng)使用者付費(fèi)的邊際毛利率小于政府方約定分成比例時(shí)，更多的使用者付費(fèi)意味著降低項(xiàng)目公司的收益，項(xiàng)目公司自然也不會(huì)有動(dòng)力去增加使用者付費(fèi)來(lái)降低政府補(bǔ)貼。
在這種情況下，政府方可在項(xiàng)目前期對(duì)于項(xiàng)目現(xiàn)狀可經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目或在一定收入額度范圍之內(nèi)進(jìn)行合理預(yù)測(cè)并設(shè)置合理的分成比例，對(duì)于未來(lái)存在不確定的產(chǎn)生收入的項(xiàng)目可適當(dāng)降低分成比例或者考慮采用超額累進(jìn)遞減的分成方式以鼓勵(lì)社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）在該方面進(jìn)行拓展經(jīng)營(yíng)。
3、固定補(bǔ)貼制：在這種補(bǔ)貼機(jī)制下，此固定補(bǔ)貼金額往往在項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中產(chǎn)生，社會(huì)資本在決策此金額時(shí)往往需要考慮未來(lái)可實(shí)現(xiàn)的使用者付費(fèi)金額及自身回報(bào)的要求，使用者付費(fèi)金額的決定因素一般包括項(xiàng)目數(shù)量單價(jià)、項(xiàng)目使用者數(shù)量等。在這種情況下，增加的使用者付費(fèi)100%轉(zhuǎn)化成項(xiàng)目公司收入，項(xiàng)目公司自然有較大的動(dòng)力去增加使用者付費(fèi)金額，其手段包括提高項(xiàng)目流量單價(jià)或者增加項(xiàng)目使用者流量。當(dāng)然在這種情況下，政府方往往會(huì)覺(jué)得社會(huì)資本有可能會(huì)由于宏觀因素而獲得暴利，政府自身利益受到損失。在這類項(xiàng)目中，政府方可通過(guò)增加政府出資代表在項(xiàng)目公司所占股權(quán)比例來(lái)維護(hù)自身利益。
在此類項(xiàng)目中，政府方的固定補(bǔ)貼金額往往是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，政府方為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化可通過(guò)項(xiàng)目采購(gòu)前充分市場(chǎng)測(cè)試，合理預(yù)測(cè)未來(lái)項(xiàng)目使用者流量從而設(shè)置合適的固定補(bǔ)貼金額上限或?qū)潭ㄑa(bǔ)貼進(jìn)行多輪競(jìng)價(jià)等方式保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。
4、區(qū)間浮動(dòng)制：在這種補(bǔ)貼機(jī)制下，由于此類PPP項(xiàng)目在形成之初向大眾提供了更優(yōu)的公共服務(wù)，項(xiàng)目公司的獲客成本幾乎為0。此時(shí)，項(xiàng)目的使用者付費(fèi)會(huì)自然地增長(zhǎng)。若項(xiàng)目公司希望通過(guò)自身努力（如增加經(jīng)營(yíng)成本經(jīng)營(yíng)高速公路服務(wù)區(qū)）來(lái)獲得更多的使用者付費(fèi)時(shí)，其需要評(píng)估該行為對(duì)其收益的貢獻(xiàn)程度，特別是在項(xiàng)目當(dāng)年實(shí)際使用者付費(fèi)超過(guò)協(xié)議約定的項(xiàng)目超額分享使用者付費(fèi)金額時(shí)，由于存在政府方的超額分成，其將謹(jǐn)慎地考慮未來(lái)增加使用者付費(fèi)的必要性。
在這種情況下政府方可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況預(yù)先明確對(duì)于項(xiàng)目收費(fèi)情況的績(jī)效考核，在項(xiàng)目采購(gòu)中對(duì)各類閥值或相應(yīng)保底分成金額進(jìn)行競(jìng)價(jià)，從而有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值。
四、結(jié)論
PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本之間類似合伙的合作關(guān)系，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益、激勵(lì)相容。政府方在PPP項(xiàng)目中希望通過(guò)合理補(bǔ)貼社會(huì)資本使其“微利不暴利”，而社會(huì)資本希望通過(guò)未來(lái)的經(jīng)營(yíng)能獲得超額收益。現(xiàn)在政府方在PPP項(xiàng)目中選擇某一類補(bǔ)貼機(jī)制，更多的是從最大程度上解決信息不對(duì)稱帶來(lái)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
因此，在項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)中，需充分考慮可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制對(duì)于項(xiàng)目后期社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)行為的影響，合理設(shè)置可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制并相應(yīng)設(shè)置合理的競(jìng)價(jià)機(jī)制和績(jī)效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，使政府方和社會(huì)資本能實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，從而實(shí)現(xiàn)雙方在項(xiàng)目中的共贏。