一、出臺(tái)背景
新修正的《土地管理法》規(guī)定，只有為了公共利益需要才能依法征收土地，并列舉了可以征收土地的六種情形，其中包括“經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)”，同時(shí)規(guī)定“成片開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。
2020年11月5日，自然資源部印發(fā)《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（自然資規(guī)〔2020〕5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱自然資源部5號(hào)文），規(guī)定了成片開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)明確了土地征收成片開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則，以及尊重被征地農(nóng)民意愿、注重節(jié)約集約用地的要求、相關(guān)審定機(jī)制的建立等。
《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》下發(fā)后，省自然資源廳立即組織開(kāi)展起草工作，召開(kāi)專題會(huì)、座談會(huì)，聽(tīng)取市縣自然資源部門(mén)意見(jiàn)建議，書(shū)面征求省有關(guān)單位和設(shè)區(qū)市政府的意見(jiàn)建議，形成《安徽省土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則（暫行）》（送審稿，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）。2021年1月21日，省政府第129次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，2月7日，省自然資源廳印發(fā)。
二、重點(diǎn)內(nèi)容
《實(shí)施細(xì)則》共5章28條。涵蓋了自然資源部5號(hào)文的7條內(nèi)容，并結(jié)合我省實(shí)際，進(jìn)行了細(xì)化，注重可操作性。
第一章 總則，8條，明確了目的和依據(jù)、適用范圍、基本原則、成片開(kāi)發(fā)范圍、管理部門(mén)、規(guī)劃計(jì)劃要求、征求意見(jiàn)、專家委員會(huì)等。
第二章 方案編制，7條，規(guī)定了編制土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的責(zé)任主體、編制要求、方案內(nèi)容、實(shí)施期限、公益用地比例、征求專家和社會(huì)公眾意見(jiàn)、征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的意見(jiàn)等內(nèi)容。
第三章 方案審批，6條，規(guī)定了審批機(jī)關(guān)、申報(bào)材料、方案審查與專家論證、不予批準(zhǔn)情形、動(dòng)態(tài)調(diào)整、調(diào)整批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等內(nèi)容。
第四章 監(jiān)督管理，5條，提出了實(shí)施主體、監(jiān)督檢查、實(shí)施情況評(píng)估、委托審批監(jiān)管、責(zé)任機(jī)制等監(jiān)管要求。
第五章 附則，2條，規(guī)定了其他法規(guī)政策的適用、文件施行日期。
三、準(zhǔn)確把握有關(guān)政策規(guī)定
（一）關(guān)于“集中建設(shè)區(qū)”的內(nèi)涵。自然資源部5號(hào)文對(duì)“成片開(kāi)發(fā)”的含義進(jìn)行了界定，即：“在國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級(jí)以上地方人民政府組織的對(duì)一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)”。關(guān)于集中建設(shè)區(qū)的內(nèi)涵，可以根據(jù)自然資源部辦公廳《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《編制指南》）有關(guān)規(guī)定進(jìn)行把握?！毒幹浦改稀芬?guī)定，“城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)”是指“根據(jù)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，為滿足城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活需要，劃定的一定時(shí)期內(nèi)允許開(kāi)展城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)和集中建設(shè)的地域空間”，在《規(guī)劃分區(qū)建議》中，將城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)具體劃分為：居住生活區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、商業(yè)服務(wù)區(qū)、工業(yè)發(fā)展區(qū)、物流倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)、綠地休閑區(qū)、交通樞紐區(qū)、戰(zhàn)略預(yù)留區(qū)等8個(gè)二級(jí)規(guī)劃分區(qū)。
（二）關(guān)于土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的審批。鑒于全省土地征收成片開(kāi)發(fā)方案審批任務(wù)繁重，為進(jìn)一步深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，合規(guī)高效完成審批工作任務(wù)，有效保障市、縣發(fā)展用地，對(duì)縣以上土地征收成片開(kāi)發(fā)方案，采取兩級(jí)審批方式，其中，對(duì)于縣（市）土地征收成片開(kāi)發(fā)方案，省政府委托設(shè)區(qū)的市人民政府組織論證并審批，報(bào)省自然資源廳備案；設(shè)區(qū)的市、省直管縣（市）土地征收成片開(kāi)發(fā)方案，由省自然資源廳組織專家論證后，報(bào)省人民政府審批。
（三）關(guān)于省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)與成片開(kāi)發(fā)政策的銜接。為做好省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)與成片開(kāi)發(fā)政策的有效銜接，《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，在細(xì)則實(shí)施前經(jīng)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)區(qū)，其總體規(guī)劃確定的公益性用地比例不低于40%的，或在依法調(diào)整用地結(jié)構(gòu)后不低于40%的，可不再編制成片開(kāi)發(fā)方案。這里需要把握四點(diǎn)，一是限定在《實(shí)施細(xì)則》實(shí)施前已經(jīng)省級(jí)以上政府批準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)區(qū)，且范圍不得超出國(guó)家或省核準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)區(qū)四至范圍；二是開(kāi)發(fā)區(qū)總體規(guī)劃已經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，總體規(guī)劃確定的公益性用地比例不低于40%的，或在依法調(diào)整用地結(jié)構(gòu)后不低于40%；三是必須納入市、縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，并經(jīng)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)或者剩余未被征收土地范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意；四是需明確成片開(kāi)發(fā)擬安排的建設(shè)項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)時(shí)序和年度實(shí)施計(jì)劃等。
（四）關(guān)于不予批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)方案兩種情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。自然資源部5號(hào)文規(guī)定4種不予批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)方案的情形中，“市、縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的”和“各類開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的”兩種情形較為原則，為促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，同時(shí)支持市、縣及各類開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)項(xiàng)目用地，《實(shí)施細(xì)則》細(xì)化了相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一是對(duì)“存在大量批而未供或者閑置土地”進(jìn)行量化，以自然資源部下達(dá)的任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，由省自然資源廳分解到各市、縣，規(guī)定“未完成批而未供土地和閑置土地處置任務(wù)的”，即為“存在大量批而未供或者閑置土地”。二是對(duì)“開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用效率低下”進(jìn)行量化，從國(guó)家每年組織開(kāi)展的省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的11項(xiàng)指標(biāo)中，選取土地建成率、畝均固定資產(chǎn)投資總額、畝均稅收、綜合容積率等4項(xiàng)指標(biāo)，規(guī)定上述4項(xiàng)指標(biāo)均低于同級(jí)別、同類型開(kāi)發(fā)區(qū)平均指標(biāo)值50%的，即為“土地利用效率低下”。
（五）關(guān)于“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”監(jiān)督管理機(jī)制。為嚴(yán)格落實(shí)土地管理法律法規(guī)和政策規(guī)定，避免出現(xiàn)成片開(kāi)發(fā)建設(shè)公益性用地比例達(dá)不到40%、違規(guī)批準(zhǔn)委托審批土地征收成片開(kāi)發(fā)方案等問(wèn)題，《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了監(jiān)督檢查、實(shí)施評(píng)估、委托審批監(jiān)管、責(zé)任機(jī)制等內(nèi)容，確立了“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的事前事中事后監(jiān)管體系。各地在編制土地征收成片開(kāi)發(fā)方案時(shí)，應(yīng)確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、資料真實(shí)，嚴(yán)禁采取違反程序、弄虛作假或者其他手段騙取批準(zhǔn)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案。為加強(qiáng)對(duì)委托審批的監(jiān)管，《實(shí)施細(xì)則》要求采取“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等方式，對(duì)委托審批進(jìn)行檢查，并公開(kāi)檢查結(jié)果；對(duì)違規(guī)審批的，省政府將收回委托，并嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。
四、對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)工作的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)
（一）土地征收成片開(kāi)發(fā)突出對(duì)耕地的嚴(yán)格保護(hù)。為了保障我國(guó)糧食安全，新修正的《土地管理法》再次明確了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并規(guī)定了土地征收成片開(kāi)發(fā)制度，在一定程度上制約政府征地權(quán)的濫用，形成對(duì)耕地的有效保護(hù)。部5號(hào)文件把“注重耕地保護(hù)”作為土地征收成片開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則之一，并特別規(guī)定占用永久基本農(nóng)田的，不得批準(zhǔn)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案。因此，各地在編制國(guó)土空間規(guī)劃、土地征收成片開(kāi)發(fā)方案時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌做好耕地保護(hù)與土地征收成片開(kāi)發(fā)。
（二）土地征收成片開(kāi)發(fā)是土地征收的前置程序之一，而非土地征收?qǐng)?bào)批行為。因此，在編制土地征收成片開(kāi)發(fā)方案時(shí)，不能局限于需要落地的某個(gè)單一項(xiàng)目用地，而應(yīng)當(dāng)以完整的集中建設(shè)區(qū)域（包括已經(jīng)建成和正在建設(shè)的地塊）為單元進(jìn)行編制。
（三）土地征收成片開(kāi)發(fā)是落實(shí)中央關(guān)于進(jìn)一步縮小征地范圍的改革部署。新修正的《土地管理法》把成片開(kāi)發(fā)納入可以征地的情形，以免對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響過(guò)大，但是該法第四十五條及部5號(hào)文件均對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)作出嚴(yán)格規(guī)定?？s小征地范圍，減少非公益性用地劃撥，是黨的十八屆三中全會(huì)確立的改革方向?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》都強(qiáng)調(diào)，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍。”隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和權(quán)利保護(hù)要求的進(jìn)一步提高，土地征收范圍進(jìn)一步縮小、成片開(kāi)發(fā)進(jìn)一步受限是必然趨勢(shì)，對(duì)此要有正確認(rèn)識(shí)。