自09年“四萬億”基建投資大潮后，地方債務(wù)問題成為了輿論焦點，也形成了金融體系中較為重大的風(fēng)險。因此，自2013年全面深化改革開始，曾經(jīng)默默無聞、專注管錢的財政開始跨界、主導(dǎo)基建投資；嘗試用財政思維來解決基建投資與政府債務(wù)產(chǎn)生的問題。
如今已是2020年，距離財政主導(dǎo)基建投資已經(jīng)過去了8年。但是，我們遺憾的發(fā)現(xiàn)，地方債務(wù)始終未能解決；用財政思維來提高基建投資效率也未能見效。并且，從近期的政策趨勢來看，基建投資的描述與方式正在再次起變化；由財政主導(dǎo)基建投資的日子，很快就將結(jié)束。
回首“四萬億”，地方債務(wù)的根源在哪？
無論“四萬億”的功與過究竟如何，造成地方債務(wù)高企、形成風(fēng)險是無可爭議的事實。但如果我們深入探析，就會發(fā)現(xiàn)“四萬億”只是地方債務(wù)問題的導(dǎo)火索和加速器；地方債務(wù)的根源問題早就形成并長期存在。
第一，地方財政的收支矛盾長期存在。
自我國加入WTO后，經(jīng)濟(jì)邁入快車道；地方蓬勃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭催生了大量需求，既有產(chǎn)業(yè)需求，更多的是基建需求。在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，為了促使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、避免外貿(mào)驟降造成危機(jī)；我國開始加速投資基建項目，補(bǔ)上缺失的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，“四萬億”基建投資大潮就此來臨。
在當(dāng)時的基建投資模式中，是由中央配套一部分資金，剩余的由地方進(jìn)行自籌。但實際情況是，基建項目的投資規(guī)模是相對龐大的，在沒有債務(wù)工具的情況下，地方政府短期內(nèi)并無法拿出大量的資金用于投資長期基建項目。這一點在地方財政寬裕的珠三角、長三角都非常明顯，即使是財政情況非常好的地區(qū)，仍然無法用短期稅收和土地出讓金來支撐長期投資項目，地方財政的結(jié)構(gòu)性缺口問題由此顯現(xiàn)。
在“四萬億”的投資壓力下，地方財政的結(jié)構(gòu)性缺口被快速放大，形成了巨大的財政收支壓力。而在當(dāng)時既沒有考慮到地方政府無法公開發(fā)行地方債券、也沒有通過發(fā)行國債來解決問題；只是把這個資金缺口交給地方政府自己“想辦法”，由此產(chǎn)生的結(jié)果只能是地方政府開始“違規(guī)”舉借大量債務(wù)。
因此，為何地方債務(wù)的問題屢禁不止，原因就在于最根本的收支矛盾問題長期無法解決。只要地方財政存在資金缺口和投資壓力，地方債務(wù)必然長期存在；只是方式方法需要不斷改善，其中的風(fēng)險同樣需要高度警惕。
第二，影子銀行快速發(fā)展、初步成型。
實際上，地方債務(wù)的問題是在“四萬億”推行之初就可以預(yù)料到的；但真正使得地方債務(wù)問題發(fā)酵、蔓延甚至失控的，核心問題實際上并不在債務(wù)本身，而在于這些地方債務(wù)與影子銀行深深的結(jié)合在一起，形成了系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
在應(yīng)對金融危機(jī)的一攬子措施中，既有“四萬億”基建來對沖失去的需求，也有寬松的貨幣政策來對沖企業(yè)經(jīng)營壓力。但在逆周期中，企業(yè)、居民端的風(fēng)險是比較大的，且當(dāng)時的金融業(yè)發(fā)展還不完善，市場對風(fēng)險的偏好依然很低；于是大量的資金開始通過各種各種的渠道流向地方債務(wù)，通過綁定地方政府信用的方式來降低違約率。
在逆周期時，通過加大政府債務(wù)來擴(kuò)大投資是常規(guī)的措施之一；但在制度尚未完善、金融業(yè)剛剛起步、地方政府沒有合法舉債渠道時，這一切都開始扭曲。大量銀行的低成本資金通過各類通道工具（如信托、基金）流向地方政府的基建項目，這些債務(wù)既關(guān)聯(lián)了地方政府信用，又遠(yuǎn)高于一般銀行貸款的利率；既使得地方債務(wù)的成本大幅上升、還款壓力增大，大量的債務(wù)工具相互嵌套，又衍生了龐大的金融風(fēng)險。
這最終造成了地方政府的信用風(fēng)險，又產(chǎn)生了系統(tǒng)性金融風(fēng)險；可以說是遠(yuǎn)超“四萬億”政策的預(yù)期。也說明了地方債務(wù)問題是綜合因素下誕生的結(jié)果，四萬億基建只是一個誘因。
第三，地方自主權(quán)過大，監(jiān)管有所放松。
在“四萬億”的那幾年，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)沖擊，在中央支援不足的情況下，是鼓勵地方自行發(fā)展、積極創(chuàng)新的。因此，那段時間內(nèi)的地方自主權(quán)是很大的；雖然有不少地區(qū)確實做出了一番成績，但有很多地區(qū)存在大量非理性的盲目投資。
在這樣的大環(huán)境下，存在大量盲目投資、超前投資的地區(qū)很快陷入了債務(wù)危機(jī)；也暴露出了中央對地方的管理、監(jiān)督、考核制度存在許多不足。在決策程序上同樣存在許多缺陷，地方政府舉債、投資、支出的管理流于形式，無法做到科學(xué)投資。這也加劇了地方債務(wù)造成的問題，錢花出去了，但投資未必如同想象的那樣能收回來，造成了更大的償債和現(xiàn)金流壓力。
因此，綜合來看，當(dāng)年地方債務(wù)問題的爆發(fā)看似偶然實則必然；其中既有制度、人事因素，也有貨幣、金融環(huán)境的推波助瀾。
全面深化改革，財政主導(dǎo)基建投資
自2013年起，地方債務(wù)問題得到了高度重視；在《全面深化改革》中就對地方債務(wù)問題的解決、制度的改革作出了全面部署。為了全面解決既有的債務(wù)問題以及全面防范財政風(fēng)險，高層決定使用財政的思維對地方政府進(jìn)行全面的管理；用財政制度改革推進(jìn)地方政府管理改革、政府投資改革和地方債務(wù)改革。由此我們進(jìn)入了一個全新的時代——由財政主導(dǎo)基建的時代。
為何選擇財政？這既是當(dāng)時現(xiàn)實的需求，也是改革要從“錢袋子”開始的必然。從此時開始推行的一系列改革影響是深遠(yuǎn)的，基本都延續(xù)到了現(xiàn)在：
第一是“開明渠堵暗道”，正式發(fā)行地方債券。
為了降低地方債務(wù)的風(fēng)險，允許地方政府以省為單位集合發(fā)行地方政府債券；通過“開明渠”的方式允許地方政府發(fā)行債券來彌補(bǔ)財政的結(jié)構(gòu)性問題。并且組織對之前的存量債務(wù)發(fā)行置換債券進(jìn)行置換，降低債務(wù)成本以及風(fēng)險。
雖然名義上地方債券是由地方政府“自發(fā)自還”，但每年的發(fā)行額度是由全國人大審批、財政部分配到每個省的；并且在合法舉債渠道開啟后，其他違規(guī)舉債模式開始迅速收緊。這一套組合拳使得地方財政對中央的依賴程度大幅增加，并且隨著“營改增”、地方稅收下降后持續(xù)上升。
第二是改變了政府職能定位，放開了部分市場。
全面深化改革提出了讓“政府聚焦宏觀調(diào)控，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)”，改變了地方政府的職能定位。并且提出：推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。
這一舉措是針對地方政府運行效率不高的對應(yīng)措施，希望在基建、公共服務(wù)領(lǐng)域建立競爭機(jī)制，通過市場化手段來促使地方支出透明化、公正化、并且提高效率。對應(yīng)的，提出了政府購買服務(wù)、政府和社會資本合作（PPP）等一系列市場化模式。
第三是劃清政企界限，推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型。
地方政府為了融資，大量成立融資平臺公司；雖然存量債務(wù)置換了一部分，但這些企業(yè)債務(wù)仍然存在。為了防范地方債務(wù)風(fēng)險，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），提出了剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)；將政府與企業(yè)的界限劃清，這也是融資平臺轉(zhuǎn)型的開端。
在這一系列的改革后，財政通過“管錢”將地方政府的權(quán)利“關(guān)進(jìn)籠子”；從當(dāng)時的情況來看，確實控制住了地方債務(wù)風(fēng)險與地方政府的問題。財政在政府運作中的話語權(quán)快速增長，成為了影響政府投資的重要部門；也正是從此時開始，財政思維成為了主導(dǎo)基建投資的核心。
PPP的興與衰，理想的美好與現(xiàn)實
在2014年末，“十二五”走到了尾聲，新的五年即將到來。在當(dāng)時的情況下，地方對于基建投資仍然有很大的需求，基建也依然是我國經(jīng)濟(jì)增長中不可或缺的部分。但是，地方債務(wù)問題剛剛告一段落，如何在不新增地方債務(wù)的情況下進(jìn)行基建投資？當(dāng)時財政給出的答案是：政府與社會合作（PPP）模式。
從財政管錢的思維上看，PPP模式是非常好的。一是可以簡政放權(quán)，把專業(yè)的事交給專業(yè)的人做，政府只需按實際效果進(jìn)行付費；二是不新增地方政府債務(wù)，杠桿由社會資本承擔(dān)，地方財政也無需兜底，減少了許多潛在的風(fēng)險；三是PPP模式可以充分進(jìn)行市場競爭機(jī)制，培育我國的基建與公共服務(wù)市場發(fā)展，培育一批優(yōu)秀的企業(yè)。
因此，從初衷上來看，財政部的理想是非常美好的；但是，每年投資規(guī)模超過十萬億的基建市場真的能夠一步從政府投資轉(zhuǎn)向市場時代嗎？
來源：楊老師的基建課堂