如何防止PPP項目的泛化和異化？

 行業(yè)動態(tài)    |      2019-08-21

        一、PPP泛化和異化的定義

        1、PPP項目模式的泛化

        主要體現(xiàn)在，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是無3P不歡，對項目的適格性考慮較少，發(fā)改委、財政部等相關(guān)部委頒發(fā)了一系列政策文件，對PPP項目識別、篩選、執(zhí)行、移交等程序進(jìn)行規(guī)范，但在執(zhí)行過程中，效果差強(qiáng)人意，主要體現(xiàn)在：
        PPP項目篩選泛化，由于投資沖動和地方政府對融資路徑的依賴，各地對PPP項目熱情高漲，但對項目建設(shè)的必要性、合理性、及時性、地區(qū)整體性考慮不足，容易造成必須且亟待建設(shè)的項目在需要建設(shè)時，但因項目整體決策平衡不當(dāng)，有可能政府10%的紅線內(nèi)的額度已經(jīng)用完，最終造成兩難境地。因此應(yīng)加強(qiáng)項目篩選，科學(xué)抉擇，既要滿足當(dāng)下，也要兼顧長遠(yuǎn)。
        PPP模式泛化，各行各業(yè)均都想采用PPP模式實施，而沒考慮行業(yè)和項目的特質(zhì)。PPP模式主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，項目是否應(yīng)采用PPP模式，應(yīng)從是否提高了運(yùn)營績效服務(wù)水平、是否降低項目全生命周期的成本、是否實現(xiàn)了項目增值、是否提高項目的績效來判定，而不僅僅是從實現(xiàn)融資目的來決策，更不是所有項目都一P了之。如某地棚戶區(qū)項目，政府將本應(yīng)政府出資的資本金部分用PPP模式來融資；如某地將地產(chǎn)項目與其他項目打包，借道PPP來融資。
        2、PPP項目出現(xiàn)打包泛化
        在PPP項目運(yùn)作中，出現(xiàn)了一些苗頭，PPP的項目包越做越大，投資總額是數(shù)不驚人誓不休，投資不大就沒有沖擊力，沒有業(yè)績，PPP項目包從初期一個項目幾十億，到現(xiàn)在動輒上百億到大幾百億，沒有幾百億的PPP項目，都不好意思說是在做PPP一樣，唯獨(dú)對大項目包背后的負(fù)面效應(yīng)分析較少。
        項目打包的泛化，使得打包金額大的項目，設(shè)置了較高的競爭壁壘，扼殺了競爭活力，造成了競爭力減弱。投資大的PPP項目包對參與社會資本方的能力提出了更高的要求和參與限制條件，使得能夠參與大項目包競爭的社會資本淪為某些大型企業(yè)的獨(dú)角戲，如某地70億管廊項目招標(biāo)，要求注冊資本金為180億元以上，致使能夠參與的社會資本有限。對項目包設(shè)置的大小，應(yīng)盡力避免投資金額攀比，應(yīng)從項目的可競爭性，項目運(yùn)營管理可實施性、合理性等方面綜合考慮。
        項目包的泛化，對參與項目的社會資本也帶來了不小的挑戰(zhàn)，打包太大的項目，要求參與的社會資本應(yīng)具備更強(qiáng)的投融資實力，更高的資源整合水平，更專業(yè)的項目管理水平、成本管控能力和運(yùn)營實力。否則將會陷入泥沼，難以自拔，如近來紛紛擾擾的成都路橋82億元公路項目，由于融資未能落地，致使成都路橋毀約，既造成了企業(yè)失信，也造成經(jīng)濟(jì)損失，因此社會資本參與大的打包項目也應(yīng)對自身的實力，資源調(diào)動水平綜合分析，來判斷參與風(fēng)險科學(xué)決策。
        3、PPP項目社會資本聯(lián)合體出現(xiàn)異化
        PPP項目的聯(lián)合體，本來是為使項目增值，實現(xiàn)聯(lián)合體強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的效應(yīng)，但目前趨勢是聯(lián)合體成員目標(biāo)各異，未體現(xiàn)出1+1>2的效果。各成員之間同體異夢，存在撈一把就走的思想，甚至目前出現(xiàn)很多聯(lián)合體中部分成員不出資，僅僅是為了規(guī)避二次招標(biāo)的競爭，提前鎖定施工利潤，施工完成后實現(xiàn)快速退出，來鉆聯(lián)合體的空子。
        二、PPP泛化和異化的原因分析


        1、地方政府投資沖動是PPP泛化的原因之一
        地方政府為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是限于目前條件，為了能夠搭上PPP的車，也只能夠采取打包泛化來建設(shè)。
        經(jīng)過43號文、50號文、87號文多輪文件的清理規(guī)范，目前政府可用融資渠道狹窄，僅剩下債（專項債）+PPP的模式，但發(fā)債一般都由省財政廳負(fù)責(zé)發(fā)行，額度有限，難以解決政府投資建設(shè)對資金需求的饑渴，因此各地紛紛利用PPP來實現(xiàn)投資拉動增長的目的，因而也就對于項目的必要性、可行性、及時性、整體性方面考慮較少，一切以能上項目為考量，出現(xiàn)PPP項目泛化也就不難。
        2、政策要求PPP項目加入績效考核
       根據(jù)目前PPP項目政策，完全政府付費(fèi)的項目要審慎開展，對某些PPP項目缺乏可經(jīng)營性，但為達(dá)到通過評審目的，把政府付費(fèi)的項目與一些具備使用者付費(fèi)的項目進(jìn)行打包，在打包時并未考慮項目之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，是拉郎配式打包，如某地將人民醫(yī)院、社會綜合福利中心、客運(yùn)中心、公交站等進(jìn)行打包，這種打包是將運(yùn)營“淡化”，難以實現(xiàn)提高項目供給效率和運(yùn)營效率的目的。
        3、為了減少競爭，設(shè)置必要的競爭壁壘
        某些PPP項目打包，是完全基于設(shè)置競爭壁壘的考量，通過項目打包，增加項目的體量，變相提高了項目競爭條件的標(biāo)準(zhǔn)，限制某些潛在競爭對手的投標(biāo)，來達(dá)到控制競爭的目的。如某些公路項目，體量設(shè)置為400億-500億的項目包，要求注冊資本不少于100億元，投資施工業(yè)績根據(jù)項目包來設(shè)置，有效的限制了潛在競爭對手的參與，增加的中標(biāo)的成功概率。
      三、加強(qiáng)頂層設(shè)計，防范PPP項目泛化的建議
       1、建議政府聘請大咨詢、全咨詢的咨詢機(jī)構(gòu)，是解決PPP泛化的重要途徑。
       具備大咨詢、全咨詢咨詢服務(wù)能力的咨詢機(jī)構(gòu)，能協(xié)助政府統(tǒng)籌建立地區(qū)PPP項目庫，科學(xué)評估，統(tǒng)籌安排，根據(jù)中長期發(fā)展規(guī)劃，對地區(qū)的社會發(fā)展、公眾需求、政府財政可承受能力等各方面進(jìn)行綜合評估，設(shè)計出符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的PPP項目實施的總體路徑，以保證PPP項目決策科學(xué)合理。避免因單項目決策，缺乏宏觀把控，對面臨的風(fēng)險和不確定性估計不足，造成決策失誤、失靈。
       2、建立健全PPP項目評審體系、監(jiān)督體系和考核體系，是防范出現(xiàn)PPP泛化的重要制度保證。
       建立完善的PPP項目評審體系，對項目的可行性、必要性、財政承受能力的可行性、物有所值等綜合分析評估，確保項目評審手段科學(xué)，評估過程合理，防止評審走過場。
       加強(qiáng)項目過程監(jiān)督，要對項目的績效目標(biāo)、運(yùn)營維護(hù)成本、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、投融資方案、財政補(bǔ)貼等進(jìn)行過程審計監(jiān)督，確保項目平穩(wěn)、有序的實施，達(dá)到預(yù)期目的。
        建立科學(xué)、合理的績效指標(biāo)考核體系，對PPP項目的建設(shè)運(yùn)營、融資成本、資金運(yùn)作、工程質(zhì)量、公眾滿意度等內(nèi)容進(jìn)行績效評價，建立健全激勵約束機(jī)制，確保PPP項目真正物有所值，提高績效水平。
       3、加強(qiáng)對PPP項目信息的公開透明度，是防范項目暗箱操作，出現(xiàn)PPP泛化的重要手段。
       加強(qiáng)PPP項目信息在財政部、發(fā)改委等信息平臺披露的及時性、有效性及真實性，以保證PPP項目在財政承受能力評估、物有所值評價時的數(shù)據(jù)真實性，可靠性，有效防止決策過程的虛化。
        加強(qiáng)PPP項目數(shù)據(jù)資料的積累，通過大數(shù)據(jù)分析等手段，解決目前在分析決策過程中定性分析多，定量分析少，決策不科學(xué)等難題，通過數(shù)據(jù)支撐，提高項目決策的科學(xué)性。
        加強(qiáng)PPP項目數(shù)據(jù)信息的發(fā)布，確保信息平臺的數(shù)據(jù)公開透明，通過數(shù)據(jù)比對、數(shù)據(jù)分析等科學(xué)手段，減少在項目決策過程中的人為操縱、暗箱操作，提升項目決策水平，減少決策失誤，避免造成項目泛化。
         結(jié)語：因此在PPP大熱的當(dāng)下，要規(guī)范發(fā)展PPP，就應(yīng)從制度入手，從大咨詢和全咨詢的角度出發(fā)，抓好項目的源頭管控，做好頂層設(shè)計，科學(xué)策劃、量力而行，統(tǒng)籌安排，綜合平衡，既要顧及當(dāng)前，也應(yīng)與地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，實現(xiàn)代際公平，防止出現(xiàn)PPP項目的泛化和異化，PPP才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

來源：PPP大講堂