為總結(jié)全國(guó)各地城鎮(zhèn)存量用地再開(kāi)發(fā)利用的有益經(jīng)驗(yàn)，形成全國(guó)性政策建議，2013年12月至2014年2月，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組先后赴浙江省溫嶺市大溪鎮(zhèn)、河南省輝縣市、安徽省天長(zhǎng)市秦欄鎮(zhèn)進(jìn)行專題調(diào)研。本報(bào)告旨在總結(jié)這些地方在提高工業(yè)用地使用效率、促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、集體建設(shè)用地盤活置換等方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析其在全國(guó)的示范價(jià)值，并對(duì)如何在全國(guó)盤活利用存量建設(shè)用地提出政策建議。
中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院指出，存量建設(shè)用地在土地占用、開(kāi)發(fā)、處置、收益等多個(gè)方面，與新增建設(shè)用地存在較大差異：
（一）在土地占用上，新增建設(shè)用地由政府壟斷，而存量建設(shè)用地則分散在各土地使用權(quán)人手中
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地用途管制制度和征用制度，政府壟斷了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的通道，而新增建設(shè)用地的主要來(lái)源正是農(nóng)用土地。所以新增建設(shè)用地從一開(kāi)始產(chǎn)生就被政府壟斷，且絕大多數(shù)是國(guó)有建設(shè)用地。而存量建設(shè)用地不同，它包括國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地，這些建設(shè)用地是居民、村民或集體以有償?shù)姆绞綇恼种泻戏ㄈ〉玫模咽褂昧撕荛L(zhǎng)時(shí)期。
（二）在土地開(kāi)發(fā)上，新增建設(shè)用地開(kāi)發(fā)建設(shè)的權(quán)利關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，而存量建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)面對(duì)的權(quán)利關(guān)系較為復(fù)雜
新增建設(shè)用地在開(kāi)發(fā)建設(shè)前，首先已經(jīng)劃清了政府國(guó)有和農(nóng)村集體所有等關(guān)系，產(chǎn)權(quán)單一且清晰。而存量建設(shè)用地在事實(shí)上經(jīng)過(guò)原使用權(quán)人的多次轉(zhuǎn)讓，再加上國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)、文物保護(hù)、產(chǎn)權(quán)糾紛等多種遺留問(wèn)題，權(quán)利關(guān)系非常復(fù)雜。
河南開(kāi)封的一個(gè)城中村除了大量當(dāng)?shù)卮迕癯钟屑w建設(shè)用地外，還有約15%的城鎮(zhèn)居民持有建設(shè)用地，這些城里人有的沒(méi)有拿到產(chǎn)權(quán)證，但事實(shí)上長(zhǎng)期居住于此。有的拿到了集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)證，甚至還有的通過(guò)各種關(guān)系拿到了國(guó)有大產(chǎn)權(quán)證。
（三）在土地處置上，新增建設(shè)用地處置權(quán)被政府掌握，而存量建設(shè)用地使用權(quán)掌握在土地使用者手上，政府不能隨意處置
存量建設(shè)用地使用權(quán)人從政府手中有償獲得使用權(quán)后，擁有二次轉(zhuǎn)讓和處置的權(quán)利。在處置形式上，存量建設(shè)用地使用權(quán)人可以在合法的范圍內(nèi)贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓、置換、出租、抵押。除非明顯危及公共利益，政府不僅無(wú)權(quán)干涉，還有義務(wù)積極保護(hù)土地使用權(quán)人的各項(xiàng)權(quán)益。
（四）在土地收益上，新增建設(shè)用地出讓收益由政府支配，而存量建設(shè)用地土地收益則必須兼顧各方
因?yàn)檎畵碛袑?duì)新增建設(shè)用地的處置權(quán)和產(chǎn)權(quán)，所以收益權(quán)自然由政府支配為主。存量建設(shè)用地的收益，原則上大部分也應(yīng)由原土地使用權(quán)人擁有，如果政府想要從土地使用權(quán)人手中獲取收益，必須以一種合作共贏的方式介入，優(yōu)先考慮原使用權(quán)人、原所有權(quán)人（比如集體所有權(quán)人）、社會(huì)資本的相關(guān)利益，同時(shí)還要考慮社會(huì)整體利益，此過(guò)程中政府不宜分享過(guò)多權(quán)益。
（一）浙江省大溪鎮(zhèn)“零地技改”
2010年我國(guó)工業(yè)用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的26%，在一些制造業(yè)比較發(fā)達(dá)的城市，這一比例超過(guò)了40%。長(zhǎng)期以來(lái)，工業(yè)用地利用效率低，用地粗放現(xiàn)象相當(dāng)普遍，平均容積率僅0.3-0.6，單位面積產(chǎn)出偏低。
近年來(lái)浙江省下轄的一些工業(yè)大鎮(zhèn)，逐步探索出了一條兼顧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和土地集約高效利用的新路子：依托多年來(lái)形成的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在土地零擴(kuò)張的前提下向空間要地，為傳統(tǒng)技術(shù)的升級(jí)改造提供空間，大幅提高了工業(yè)用地的利用效率。浙江省溫嶺市大溪鎮(zhèn)自2008年以來(lái)推行的“零地技改”就是其中的典型。
大溪鎮(zhèn)的主要做法：
一是適當(dāng)放寬容積率和有條件調(diào)低工業(yè)綠地配套比例
在符合城市建設(shè)、采光、消防、環(huán)保等要求的前提下，突破此前規(guī)定的容積率上限2.5，并允許企業(yè)在補(bǔ)交相應(yīng)的綠地配套費(fèi)后，適當(dāng)降低配套綠地比例；
二是大幅減輕企業(yè)空間擴(kuò)容的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)
對(duì)于拆除重建、加高廠房的企業(yè)，政府免收兩層以上的廠房配套費(fèi)，每平方米為60元~80元，并一次性免除氣象費(fèi)等其他收費(fèi)；
三是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)企業(yè)更新高質(zhì)量生產(chǎn)設(shè)備
企業(yè)購(gòu)買國(guó)內(nèi)指定的合格品牌設(shè)備的，按照總價(jià)款的6%予以補(bǔ)貼；購(gòu)買外國(guó)先進(jìn)設(shè)備的，按照總價(jià)款的8%予以補(bǔ)貼；
四是提供審批和確權(quán)頒證服務(wù)，盡可能簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)
只要用地來(lái)源合法，符合消防安全、建筑結(jié)構(gòu)安全、環(huán)境安全，企業(yè)就可以獲得土地和新增廠房的產(chǎn)權(quán)證；五是促進(jìn)高污染但重要的生產(chǎn)環(huán)節(jié)向標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)園區(qū)集聚，通過(guò)規(guī)模化來(lái)降低控污成本。
這些措施取得了多方面成效：
首先，大幅增加了產(chǎn)業(yè)空間，為企業(yè)更換生產(chǎn)設(shè)備、提高生產(chǎn)效率創(chuàng)造了條件；大批企業(yè)不僅擴(kuò)展了自己的生產(chǎn)部門、更換了先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，也極大地改善了企業(yè)的辦公硬件和形象，為企業(yè)整合上下游提供了有利的條件；
其次，“零地技改”企業(yè)增加了固定資產(chǎn)，增強(qiáng)了抵押融資能力。再次，在維持耕地資源總量不減少的前提下，以更集約的方式促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2008年-2012年，大溪鎮(zhèn)的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)畝均產(chǎn)值和畝均稅收分別增長(zhǎng)了25.8%與51.5%。
（二）河南省輝縣市“以毛地置換促舊城改造”
多年來(lái)，由于老城相對(duì)于郊區(qū)往往拿地慢、拿地成本高，地方政府不愿啃舊城改造這塊“硬骨頭”，而是不斷擴(kuò)大城市邊界，通過(guò)低價(jià)征收、高價(jià)出讓的方式大搞新城新區(qū)建設(shè)。這種做法不僅導(dǎo)致用地粗放，造成了大量“空城”“鬼城”，還抬高了農(nóng)民的進(jìn)城門檻。有鑒于此，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，未來(lái)要控制城市發(fā)展邊界，大幅提高城鎮(zhèn)人口密度和土地利用效率。
輝縣市位于河南省西北部，是新鄉(xiāng)市下轄的縣級(jí)市，2012年末戶籍總?cè)丝?4萬(wàn)人，常住人口74萬(wàn)人。2008年以來(lái)，輝縣市為改善老城區(qū)面貌，探索毛地置換，采取由政府讓利給原住民和企業(yè)的方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與舊城改造，極大地降低了老城區(qū)的土地開(kāi)發(fā)成本，促進(jìn)了土地的集約節(jié)約利用。
輝縣市的基本做法：
一是限定城市邊界，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)
2008年該市重新修訂了城市總體規(guī)劃，明確市區(qū)城市建設(shè)用地總量由當(dāng)年的19.6平方公里增長(zhǎng)為2015年的25.5平方公里，7年時(shí)間內(nèi)新增總量不得超過(guò)6平方公里。在25.5平方公里內(nèi)，將工業(yè)用地比例由22%削減為8%，居住用地比例由46%調(diào)低至38%，而將城市公共設(shè)施用地比例由29%大幅增加至50%；
二是允許毛地置換，降低舊城改造開(kāi)發(fā)成本
輝縣按照1畝地500元的標(biāo)準(zhǔn)將土地公開(kāi)出讓給開(kāi)發(fā)商；然后由開(kāi)發(fā)商支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，并提供安置住房；開(kāi)發(fā)商按市價(jià)出售多余的新增房產(chǎn)獲取利潤(rùn)；
三是創(chuàng)新拆遷補(bǔ)償方案，有效遏制違建
輝縣市提出“房地都補(bǔ)償，房屋補(bǔ)償價(jià)隨樓層遞減”的拆遷安置補(bǔ)償方案。以城關(guān)鎮(zhèn)為例，無(wú)上蓋建筑物的宅基地按1∶0.5置換、一層建筑物按1∶1置換、二層建筑物按1∶0.5置換、三層及以上僅按成本價(jià)支付貨幣補(bǔ)償；
四是原地安置，保障原住民分享土地增值收益
允許調(diào)高整個(gè)項(xiàng)目片區(qū)的容積率，并將所有集體建設(shè)用地征轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。
輝縣市的探索取得了以下成效：
首先，守住了城市邊界，提高了城鎮(zhèn)人口密度。輝縣市主城區(qū)人口密度由2008年的每平方公里8673人增加到2013年的1.17萬(wàn)人；
其次，提高了城市土地利用效率。同樣的土地面積可以容納更多人，城市功能明顯更加完善；
再次，極大地促進(jìn)了民間資本參與城市建設(shè)。2008年輝縣市的城市建設(shè)投資14.8億元，2009年為20億元，2010年以來(lái)連續(xù)三年投資都在30億元左右，絕大部分是來(lái)自鄭州、江西、山西、河北等地的小地產(chǎn)商通過(guò)參與舊城改造完成的；
第四，遏制了房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，降低了農(nóng)民進(jìn)城門檻。2008年，輝縣的商品房均價(jià)為每平方米1800元，2013年為每平方米2500元。2008年-2013年間，輝縣市城區(qū)近13萬(wàn)新增人口中，有三分之二是來(lái)自下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村居民。
（三）安徽天長(zhǎng)市秦欄鎮(zhèn)農(nóng)民“退宅不退地”與政府“批地不賣地”
我國(guó)現(xiàn)行宅基地所實(shí)行的福利分配方式雖然有助于保障農(nóng)民的居住權(quán)利，但也產(chǎn)生了很多問(wèn)題。比如，由于宅基地屬于福利分配，村民不占白不占，占了也不愿無(wú)償退出，這導(dǎo)致農(nóng)村耕地不斷被占用。另外，因?yàn)檎呱喜辉试S宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地這項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)不能變現(xiàn)，農(nóng)民無(wú)法利用宅基地獲取進(jìn)城的資本，這直接影響了農(nóng)民進(jìn)城落戶的積極性。
秦欄鎮(zhèn)位于安徽省天長(zhǎng)市最東部，地處蘇皖兩省、三市（天長(zhǎng)、儀征、高郵）交界處，西距天長(zhǎng)市區(qū)20公里，東距揚(yáng)州市區(qū)36公里。2013年常住人口5.4萬(wàn)人，其中外來(lái)人口1.2萬(wàn)人，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值135億元，財(cái)政收入1.07億元。2003年以來(lái)，秦欄鎮(zhèn)探索宅基地分配方式改革，在鎮(zhèn)區(qū)按成本價(jià)劃撥宅基地，吸引了1.2萬(wàn)個(gè)農(nóng)民跨村進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)，同時(shí)順利地實(shí)現(xiàn)了4000畝宅基地復(fù)耕還田，探索出一條既降低農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)門檻，又實(shí)現(xiàn)了宅基地自愿、有償退出的新路子。
秦欄鎮(zhèn)的基本做法：
一是允許農(nóng)民跨村進(jìn)入鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)建設(shè)住房，將宅基地分配與人口進(jìn)鎮(zhèn)需求結(jié)合起來(lái)
秦欄鎮(zhèn)改革了以前只能按組零散批準(zhǔn)宅基地的方式，不再把宅基地指標(biāo)分配到各個(gè)村里，而是在鎮(zhèn)區(qū)集中規(guī)劃了近1500畝地專用于農(nóng)民跨村進(jìn)鎮(zhèn)區(qū)建房，用于吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)定居；
二是按成本價(jià)劃撥建房用地，吸引農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)定居
政府以征地成本價(jià)劃撥宅基地，每戶占地128平方米（8×16米），水、電、路、燈、電信、綠化一次配套到位；
三是政府在農(nóng)民自建住房的方式外提供統(tǒng)建住房服務(wù)
秦欄鎮(zhèn)在鎮(zhèn)區(qū)另劃了600畝地試行政府統(tǒng)建的方式，在辦理土地農(nóng)轉(zhuǎn)用審批后，由政府受農(nóng)民委托統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)民住房，政府只服務(wù)不拿收益。與農(nóng)民自建相比，這樣的房屋檔次和品位好很多，房產(chǎn)的升值空間更大，而且規(guī)劃得到了很好的落實(shí)；
四是利用市場(chǎng)化辦法籌集小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套資金
對(duì)小區(qū)周邊的商住用地采取招、拍、掛方式公開(kāi)出讓，所得收益補(bǔ)貼農(nóng)民居住小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套。秦欄鎮(zhèn)規(guī)劃在鎮(zhèn)區(qū)的2100畝地中專門拿出300畝地用于修建商住兩用房讓富人購(gòu)買或投資，鎮(zhèn)政府累計(jì)獲得1.8億多元的收入，這些收入主要用于完善農(nóng)民居住小區(qū)的公共配套和鎮(zhèn)區(qū)整體環(huán)境和發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)；
五是農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)必須拆除舊宅并復(fù)耕，但退宅不退地。
秦欄鎮(zhèn)的探索取得較好的效果：
首先，降低了農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)居住的成本，促進(jìn)了人口集聚。農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)的門檻始終控制在中等收入農(nóng)民能承受的水平，自2003年以來(lái)，吸引了1.2萬(wàn)個(gè)本鎮(zhèn)農(nóng)民進(jìn)入鎮(zhèn)區(qū)。鎮(zhèn)區(qū)常住人口也隨著整體環(huán)境的改善不斷上升，由2003年的1.5萬(wàn)人增加為2013年的3.5萬(wàn)人，目前鎮(zhèn)區(qū)以占全鎮(zhèn)5%的面積，集中了全鎮(zhèn)64%的常住人口、80%的工業(yè)、90%的商業(yè)；
其次，實(shí)現(xiàn)了宅基地的自愿有償退出，破解了城鄉(xiāng)兩頭占地難題。所有進(jìn)鎮(zhèn)定居的農(nóng)民共復(fù)耕了4000多畝宅基地，扣除在鎮(zhèn)區(qū)使用的2100畝，凈增了近2000畝耕地，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的有償退出，農(nóng)民不再城鄉(xiāng)兩頭占地了；
再次，