引言
基于財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）嚴格管理項目庫的規(guī)定，條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的PPP項目陸續(xù)被清理出庫，由此掀起了PPP項目整改熱潮。其中，將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式繼續(xù)實施項目即為一種常見整改措施[1]。但該種整改措施系項目實施模式的重大變更，對政府方的風險管控、投資人的收益預(yù)期等均產(chǎn)生了較大影響。為厘定各方權(quán)責關(guān)系、保障項目建設(shè)的順利推進，筆者分別從模式轉(zhuǎn)化時點、項目資金來源、采購程序銜接與合同關(guān)系轉(zhuǎn)變等方面闡述該整改措施實施過程中應(yīng)重點關(guān)注的事項，以期為項目各參與方提供有益參考。
1模式轉(zhuǎn)化的時點要求
由于EPC（設(shè)計—采購—施工）總承包模式是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的設(shè)計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的承包模式。并且，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，EPC工程的發(fā)包階段是在可行性研究、方案設(shè)計或者初步設(shè)計完成后，按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準、投資限額、工程質(zhì)量和進度要求等進行工程總承包項目發(fā)包。由此可見，就模式特征而言，EPC總承包模式強調(diào)項目工程建設(shè)要素。
結(jié)合PPP項目整改要求，如已竣工驗收進入運營階段或無改擴建實際需求的PPP項目，客觀上已無實際工程建設(shè)需求，與上述EPC總承包模式特征要素不匹配。故，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式繼續(xù)實施的，其整改時點應(yīng)當在項目完工前。
2確定項目資金來源
PPP項目的建設(shè)資金來源于PPP模式籌集資金，即自有資金和債務(wù)性資金兩部分。自有資金系PPP項目公司各股東的股權(quán)投入，債務(wù)性資金是以PPP項目公司為融資責任主體負責籌集，共同用于PPP項目的建設(shè)、運維，且項目回款資金來源于使用者付費、政府付費或政府可行性缺口補助。而EPC總承包模式下，工程建設(shè)所需資金來源于發(fā)包方，無需EPC總承包商融資或墊資。
如果將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式的，則項目建設(shè)所需資金的籌措責任主體從PPP項目公司轉(zhuǎn)變?yōu)檎?，即當期政府方有足夠財政資金可安排到位。模式整改過程中，對于融資責任的轉(zhuǎn)移或資金安排的落實，應(yīng)當注意避免違規(guī)變相融資舉債或者增加政府隱性債務(wù)。
3采購程序銜接問題
在滿足轉(zhuǎn)化的時點要求及確定項目資金來源的基礎(chǔ)上，需要進一步明確政府投資EPC模式下承包商的采購程序問題。對此，總體上需要根據(jù)原PPP項目所處階段,按照未選定PPP社會資本和已選定PPP社會資本兩種情形進行探討。
（一）未選定PPP社會資本的情形
在未選定PPP社會資本情形下，應(yīng)進一步區(qū)分原PPP采購程序是否已由政府采購主體啟動。如果項目已經(jīng)進入采購階段并發(fā)布采購公告的，為實現(xiàn)PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式繼續(xù)實施，則應(yīng)終止原PPP采購活動并在同一平臺發(fā)布采購活動終止公告，再進行EPC總承包商的采購程序。如果項目尚未進入采購階段的，則相當于一個新的政府投資EPC項目，按照《中華人民共和國招標投標法》規(guī)定的政府采購程序選定承包商即可，不存在兩者采購程序銜接問題。
（二）已選定PPP社會資本的情形
1、若是原PPP模式下中選社會資本基于兩招并一招規(guī)定被同時確定為EPC總承包商的，在轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式時，應(yīng)當對EPC總承包商進行重新招標。理由如下：
第一，PPP模式下的采購條件通常要求社會資本同時具備項目投資、建設(shè)、運營等相關(guān)能力，對供應(yīng)商的要求較高。但是，在轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式后，只要具備與工程規(guī)模相適應(yīng)的設(shè)計資質(zhì)或/和施工總承包資質(zhì)[2]的供應(yīng)商均可按照招標文件要求參與項目投標。因此，從保障項目招投標的公平競爭性而言，應(yīng)當進行政府投資EPC總承包商的重新招標。
第二，即使原PPP模式下是采用招標或者其他競爭性方式招選社會資本的，且依據(jù)《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第（三）款[3]以及財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）規(guī)定同時確定中選社會資本作為EPC總承包商，由于在PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式后，不再是對特許經(jīng)營或者PPP項目社會資本的采購，因此該條款的適用前提已發(fā)生本質(zhì)變化。在缺少其他法律依據(jù)的情形下，如EPC項目本身屬于按規(guī)定必須招標的范疇，則應(yīng)當依據(jù)《中華人民共和國招標投標法》的相關(guān)規(guī)定進行重新招標。
2、若是原PPP模式下EPC總承包商系通過二次招標確定的，則無須另行招標。
如果原EPC總承包商并非基于“兩招并一招”，而是由項目公司另行招標確定，由于中標EPC總承包商已經(jīng)過公開的招投標程序選定，在此情形下由該中標EPC總承包商直接與EPC項目發(fā)包方直接簽訂合同具備程序合規(guī)性要素。
綜上，筆者認為，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式實施時，僅在EPC項目不屬于法律規(guī)定必須招標的工程項目或原PPP模式下的EPC總承包商系經(jīng)過二次招標程序確定的前提下，才無需進行EPC總承包商的重新招標。
4合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變與銜接
PPP模式下，政府方、項目公司及下游供應(yīng)商之間可能涉及的相關(guān)協(xié)議，如PPP項目合同、設(shè)計合同、施工承包合同、設(shè)備采購合同等。而EPC模式下，由發(fā)包方與承包商簽訂工程總承包合同，約定發(fā)包方與承包商的權(quán)利與義務(wù)等事項。因此，在進行模式轉(zhuǎn)化時，應(yīng)重點注意設(shè)計及施工合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變與銜接問題。
（一）設(shè)計合同的承接問題
PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式時，需要注意原先設(shè)計合同的承接問題。對于設(shè)計合同來講，在PPP模式下，項目設(shè)計責任的風險在PPP項目實施方案中明確并落實到PPP項目合同約定，一般由項目公司承擔設(shè)計風險，在此基礎(chǔ)上，若項目公司或中選社會資本自身不具備自行設(shè)計的能力，可將設(shè)計工作委托給其他設(shè)計單位，并簽訂委托設(shè)計合同。而在EPC模式下，承包商應(yīng)承擔施工圖設(shè)計責任并承擔設(shè)計相關(guān)的風險。
因此，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式后，在招選EPC總承包商時需考慮是由原先的設(shè)計單位繼續(xù)完成設(shè)計工作并由中標EPC總承包商與其重新簽訂設(shè)計合同、支付設(shè)計費用，還是終止原先設(shè)計合同，改由EPC總承包商負責整個項目的設(shè)計。
（二）施工合同的承接問題
1、原PPP模式下的施工承包商若是通過二次招標確定的，則模式轉(zhuǎn)變后，項目投資主體發(fā)生變化，如原施工承包商不能與原發(fā)包主體（即PPP項目公司）以及新投資主體（政府方）達成相關(guān)合同變更協(xié)議，則原有施工承包合同也將因無法繼續(xù)履行而面臨合同終止等風險。
2、模式轉(zhuǎn)變后，如需重新啟動采購招標程序另行確定EPC總承包商的，則可能會存在已完工程驗收交接、工程量結(jié)算、已完工程質(zhì)量責任承擔等問題，需要加以妥善處理。
5項目報批報建手續(xù)的調(diào)整
根據(jù)國家發(fā)改委頒發(fā)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）第十條規(guī)定，確定PPP項目實施方案內(nèi)容前需按照規(guī)定完成項目投資管理的審批、核準或者備案手續(xù)，同時，基于《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）規(guī)定，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。但是，目前PPP政策并未明確規(guī)定PPP項目應(yīng)采取何種投資管理模式，且各地方政府對此的做法也存在差異。在此情況下，如果將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式的，則可能需要視項目具體情況確定是否需要重新辦理審批、核準或者備案手續(xù)。
另外，無論是PPP模式還是政府投資EPC模式，“四證”（即建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證）均是重要的合規(guī)性文件，不僅會影響到施工合同的效力，而且對后續(xù)項目融資放款也有著關(guān)鍵性影響。因此，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式實施時，還需注意按規(guī)定及相關(guān)方的要求辦理“四證”等建設(shè)審批文件的變更手續(xù)。
結(jié)語
原PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式的整改措施系項目實施模式的重大變更，各參與方應(yīng)當重點關(guān)注模式轉(zhuǎn)化時點要求以匹配兩種模式的合作內(nèi)容，明確模式轉(zhuǎn)變后項目資金籌集主體為政府方，使用財政性資金完成EPC工程建設(shè)，防止模式轉(zhuǎn)化過程中可能出現(xiàn)的變相融資舉債風險。同時，在項目采購程序及原合同與新合同關(guān)系承接方面，做好提前預(yù)設(shè)安排，減少項目執(zhí)行落位的操作障礙。
來源：PPP知乎