筆者在參加2018年保障性安居工程資金投入和使用績效審計(jì)中，對(duì)于棚戶區(qū)改造中的項(xiàng)目融資、項(xiàng)目支出中一些常見問題，談?wù)劀\顯問題核查和認(rèn)定方法。
一、關(guān)于擴(kuò)大棚改項(xiàng)目融資問題核查的認(rèn)定方法
（一）圍繞融資來源這個(gè)"龍頭"進(jìn)行核查和認(rèn)定方法
“棚改是個(gè)筐，都往里面裝”。通過棚戶區(qū)改造，廣大居民實(shí)現(xiàn)“出棚進(jìn)樓”，改善生活環(huán)境，提高幸福指數(shù)。為改善人民群眾住房條件，國家大力鼓勵(lì)棚戶區(qū)改造，在對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的審批、建設(shè)等方面有“綠色通道”。通過政府購買棚改服務(wù)等方式后，國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性開發(fā)銀行給予很大的支持和優(yōu)惠，在審批程序和資金額度上都較為寬松。
所以很多地方如果想融資，就盡最大可能的把以前開工的項(xiàng)目、因道路拓展、歷史文物修繕、騰空地塊、新城新區(qū)征地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民集中建房等都包裝成城市棚戶區(qū)，以獲得銀行貸款。這種違規(guī)行為會(huì)形成政府隱性債務(wù)，在認(rèn)定上要依據(jù)在項(xiàng)目位置、資金支出、征地、債務(wù)、騰空土地使用效益等方面去核查，有無突破到城市規(guī)劃區(qū)之外，有無取得批文即征收大量集體土地的行為。
圍繞融資支出這個(gè)總"閥門"進(jìn)行核查的認(rèn)定方法
一是融資支出用于非棚改支出。因?yàn)閲_行和農(nóng)發(fā)行要求棚改支出必須是直達(dá)施工企業(yè)和拆遷戶，有些城投公司在收儲(chǔ)非保障性住房用地土地時(shí)，將發(fā)放給這類拆遷戶的安置補(bǔ)償金也混入棚改支出。
二是融資資金轉(zhuǎn)圈，虛假本級(jí)配套。部分地區(qū)以征地為名，將融資貸款下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，當(dāng)此項(xiàng)資金全額返回時(shí)，資金性質(zhì)即搖身一變，成為財(cái)政配套資金，用于獲取下一個(gè)項(xiàng)目的融資貸款，大大增加政府隱形債務(wù)。
二、關(guān)于擴(kuò)大范圍實(shí)施棚改問題的認(rèn)定方法
在棚改政策實(shí)施中存在的最常見的擴(kuò)大范圍問題，主要有以下五個(gè)方面。
（一）實(shí)施整村拆遷安置，大量棚改資金違規(guī)用于新城新區(qū)征地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出擴(kuò)大棚改范圍。
有些建設(shè)項(xiàng)目是為了滿足工業(yè)物流園區(qū)、新城新區(qū)等城市擴(kuò)張需要，或根據(jù)合村并鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)化建設(shè)需要而進(jìn)行的整村搬遷安置，居民主要是農(nóng)村戶籍人口，住宅建筑密度不大，戶均居住面積遠(yuǎn)高于城市居民戶均居住面積，棚改資金有很大比例支出被違規(guī)用于征收農(nóng)用地、園區(qū)修路等。
認(rèn)定時(shí)要注意拆遷地塊處于城市建成區(qū)外，有的突破到城市規(guī)劃區(qū)之外，有的未取得批文即征收大量集體土地。
（二）將應(yīng)由道路拓展、高鐵軌道交通建設(shè)、學(xué)校擴(kuò)建、歷史文化街區(qū)保護(hù)、文物修繕等項(xiàng)目承擔(dān)的房屋征收拆遷違規(guī)納入棚改范圍或包裝成棚改項(xiàng)目。
在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，此類問題有三種情形：
一是房屋拆遷改造內(nèi)容、支出責(zé)任、資金來源等已在非棚改項(xiàng)目的可研批復(fù)、投資計(jì)劃、實(shí)施方案等規(guī)定中做出安排，但有關(guān)單位仍將其納入棚改范圍或包裝成棚改項(xiàng)目，用以抵頂完成棚改任務(wù)和套取棚改融資；
二是項(xiàng)目獲取的棚改資金被違規(guī)用于與棚改無關(guān)的道路拓展、高鐵軌道交通建設(shè)、學(xué)校擴(kuò)建、歷史文化街區(qū)保護(hù)、文物修繕等工程建設(shè)支出；
三是被拆遷房屋狀況不符合當(dāng)?shù)仃P(guān)于房齡、結(jié)構(gòu)等棚戶區(qū)界定標(biāo)準(zhǔn)，存在大量不符合棚改條件居民違規(guī)“被棚改”問題，主要原因是項(xiàng)目單位根據(jù)工程建設(shè)征地需要?jiǎng)澏ǜ脑旆秶窗匆?guī)定進(jìn)行甄別界定就將涉及居民一律納入征遷。
審計(jì)中，務(wù)必要根據(jù)項(xiàng)目資金支出、建設(shè)內(nèi)容、土地征用等實(shí)際情況核查是否違規(guī)，避免將符合棚戶區(qū)條件同時(shí)又與上述項(xiàng)目帶來的房屋拆遷改造相重合的區(qū)域，區(qū)別對(duì)待，不可簡單認(rèn)定為擴(kuò)大范圍實(shí)施棚改。
（三）將主要為辦公樓、工業(yè)廠房、商業(yè)建筑等非住宅類建筑拆遷違規(guī)包裝成棚改項(xiàng)目，借棚改之名搞樓堂館所建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)。
判定此問題有兩種情形：
一是納入棚改的辦公樓、廠房、農(nóng)貿(mào)市場、教學(xué)樓等非住宅建筑屬于以前單獨(dú)立項(xiàng)建設(shè)，地理位置與棚戶區(qū)住宅區(qū)相獨(dú)立，非住宅類建筑征收補(bǔ)償投資占比和面積占比均超過50%，可判定為違規(guī)將主要是非住宅類建筑拆遷擴(kuò)大范圍納入棚改。
二是將棚改項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)，面積較小、零星分布、與住宅區(qū)穿插交織、難以分割的底商等非住宅類建筑，且非住宅類建筑征收補(bǔ)償投資占比和面積占比超過20%但未超過50%，政策性開發(fā)銀行棚改專項(xiàng)貸款不予支持的項(xiàng)目，納入棚改范圍的，要根據(jù)資金支出、建設(shè)內(nèi)容等具體情況進(jìn)行深入核查，實(shí)事求是做出認(rèn)定。
對(duì)將國家明令禁止的黨政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位辦公樓、培訓(xùn)中心、宿舍等樓堂館所和福利房建設(shè)納入棚改范圍的，要查清搭棚改便車實(shí)施違紀(jì)違規(guī)行為的關(guān)鍵情節(jié)。
（四）將與棚改項(xiàng)目無關(guān)的學(xué)校、商場、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等違規(guī)作為棚改配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目或打包納入棚改。此問題涉及的學(xué)校、商場、道路等不是棚改項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，也不是與棚改項(xiàng)目直接相關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施。
（五）將房齡不長、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓違規(guī)納入棚改征收范圍，申報(bào)完成任務(wù)或獲取棚改資金。
此問題涉及的拆遷房屋特征是，結(jié)構(gòu)比較安全，不能提供危房鑒定手續(xù)或鑒定手續(xù)存在明顯瑕疵，房齡明顯不符合當(dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)居民住房認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。
通過保障性安居工程資金投入和使用績效審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注棚戶區(qū)改造中的項(xiàng)目融資、項(xiàng)目支出，要使這一項(xiàng)重要的民生工程、民心工程建設(shè)好，促進(jìn)專項(xiàng)資金精準(zhǔn)投入，有效發(fā)揮資金效益，讓棚戶區(qū)群眾的居住問題得到解決，幸福指數(shù)大大上升。
來源：襄陽審計(jì)局網(wǎng) 作者：張貴燕
原標(biāo)題：淺議棚戶區(qū)改造審計(jì)中應(yīng)注意的問題和認(rèn)定方法